23 بهمن 1384 ـ 12 فوريه 2006 بازگشت به صفحه اصلی
http://www.chn.ir/News/?section=1&id=13899
نگاهي به بودجه سازمان ميراث‌فرهنگي و گردشگري
احسانه حاجي‌اسماعيلي
تهران:ميراث‌خبر ـ
اقتصاد گردشگري
ـ گزارش نهايي كميسيون
فرهنگي و مركز پژوهشهاي مجلس درباره بودجه سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري نمايندگان
مردم در مجلس را ملزم كرده است كه با واقعي كردن درآمدها و كاهش پيش‌بيني‌هاي
درآمدي به عملياتي شدن اين بودجه كمك كنند. كارشناسان مجلس و مركز پژوهشها معتقدند
افزودن برنامه "پژوهشهاي كاربردي " به ذيل رديف دستگاه و يا رديف مستقل با عنوان
"سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري- مركز آموزش عالي ميراث فرهنگي"، افزودن اعتبار
"ايجاد يگان حفاظت و خريد خدمات انتظامي و پشتيباني" و همچنين افزودن برنامه‌اي با
عنوان "مطالعه تهيه نقشه باستان‌شناسي كشور" در ذيل رديف‌هاي استاني به هرچه بيشتر
عملياتي شدن اين بودجه كمك مي‌كند.
با تصويب قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري
مصوب سال 1382 و پيش‌بيني نشدن وضعيت خاص ملي براي اين سازمان، از سال 1385 سازمان
ميراث تابع مقررات قانون محاسبات عمومي خواهد بود و نمي‌تواند وضعيت پژوهشگاهي خود
را حفظ كند.
طبق ماده 49 برنامه چهارم توسعه، دانشگاهها و موسسات
پژوهشي دولتي مجازند بدون رعايت قانون محاسبات عمومي استخدام كشوري و ساير مقررات
عمومي اداري و مالي اداره شوند و تمامي اعتبارات در قالب كمك به آنها داده خواهد
شد. اما به دليل پيش‌بيني نشدن وضعيت سازمانهاي خاص در اين قانون، سازمان
ميراث‌فرهنگي و گردشگري نمي‌تواند مشمول اين ماده باشد و تمامي بودجه‌هاي
باقي‌مانده از پروژه‌هاي مختلف بايد در پايان سال به خزانه بازگردانده شود.
بنابراين بودجه سازمان ميراث‌فرهنگي داراي نكات مغفول
مانده بسياري است كه در صورت رفع و رجوع در لايحه بودجه 85، كمك شاياني به اين
سازمان خواهد شد.
مشكلات طرح مطالعه، شناسايي و ايجاد زيرساختهاي
قطبهاي گردشگري:
كارشناسان امور بودجه‌اي معتقدند يكي از مهمترين
مشكلات بخش گردشگري در بودجه اين سازمان، در طرحي با عنوان "مطالعه شناسايي و ايجاد
زيرساختهاي قطبهاي گردشگري" وجود دارد.
طبق مطالعات طرح ملي گردشگري كه به تصويب نرسيد، در
كشور، بايد هفت قطب گردشگري ايجاد شود كه مستلزم 190 پروژه مطالعه است كه هركدام با
هزينه بيش از دو ميليارد ريال به انجام خواهد رسيد.
به علاوه در طرح "مطالعه و ايجاد اردوگاهها و..." براي
131 اردوگاه اعتبار 60 ميليارد ريال و همچنين در طرح "مطالعه شناسايي و ايجاد مناطق
نمونه گردشگري" براي 75 منطقه نمونه گردشگري، 100 ميليارد ريال در سال 85 اعتبار
برآْورد شده است.
اين در حالي است كه طبق ماده 7 آيين نامه اجرايي "ايجاد
و اداره مناطق نمونه گردشگري"، ايجاد تاسيسات زير بنايي و خدماتي در داخل منطقه
برعهده سرمايه‌گذار است و تمامي دستگاههاي مرتبط مكلفند خدمات خود را ارائه بدهند.
بنابراين به گفته كارشناسان، برآورد اعتبارات در اين طرحها محل تامل است.
اعتبارات هزينه‌اي:
درخصوص اعتبارات هزينه‌اي سازمان ميراث فرهنگي و
گردشگري نيز نكات قابل تاملي وجود دارد كه در اينجا ذكر برخي از اين نكات مي‌تواند
يكي از چالشهاي پيش روي اين سازمان را روشن كند.
توجه به تغيير برنامه‌هاي هزينه‌اي اين دستگاه نشان
مي‌دهد با اينكه درحال‌حاضر هشت پژوهشكده مختلف در اين سازمان وجود دارند كه مجوز
تشكيل آنها از شوراي گسترش آموزش عالي اخذ شده است، ولي برنامه پژوهشهاي كاربردي
ذيل رديف دستگاه پيش‌بيني نشده است.
بايد يادآوري كرد كه مركز آموزش عالي سازمان ميراث
فرهنگي و گردشگري توانسته دو برنامه "آموزش كارداني" و " آموزش كارشناسي" را مشابه
موسسات آموزش عالي كشور حفظ كند، اما از آنجا كه سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري، در
زمان لازم، اظهار نظر شوراي عالي اداري در خصوص اجراي مصوبه "اصلاح ساختار
دانشگاهها و مراكز آموزش عالي وابسته به دستگاههاي اجرايي" را اخذ نكرده است و هشت
پژوهشكده خود را نيز به اين "مركز آموزش عالي " منتقل نكرده، نتوانسته مشابه مراكز
دانشگاهي از "برنامه‌هاي پژوهشهاي كاربردي" برخوردار شود و بيم آن مي‌رود كه در
عمل در هزينه‌كرد براي فعاليتهاي پژوهشي دچار تنگنا شود.
يگان پاسداران ميراث فرهنگي:
موضوع ديگري كه در اين بخش به چشم مي‌خورد بحثهاي
مرتبط با تشكيل "يگان پاسداران ميراث فرهنگي" است.
در ماده 115 قانون برنامه چهارم توسعه، تشكيل يگان
پاسداران ميراث فرهنگي كشور پيش‌بيني شده است. هرچند در طول برنامه سوم توسعه تمامي
مراحل اخذ مجوزها و مصوبه‌هاي قانوني از ستاد كل نيروهاي مسلح، شوراي عالي امنيت
ملي و غيره انجام شده ولي تاكنون اين يگان ويژه به طور كامل زير نظر مديريت اين
سازمان قرار نگرفته است.
حتي در بند "د" تبصره 7 قانون بودجه سال 84، قانونگذار
مجوز استخدام حداقل 500 نفر نيرو براي نخستين مرحله تشكيل يگان را داده است،
ولي باز هم اقدامي صورت نگرفت تا اينكه در
سال 83 يا تغيير رياست سازمان و چرخش در شيوه اجرايي، خلاف روح قانون مذكور عمل شد
يعني مراقبت و نگهباني آثار تاريخي به شركتهاي خصوصي انتظامي واگذار شد.
اعتبار لازم براي اين كار در قانون بودجه 84 در قالب
رديف متفرقه با اعتبار 60 هزار ميليون ريال مصوب شد و در لايحه 1385 نيز همين رديف
با همان اعتبار پيش‌بيني شده است. كارشناسان معتقدند براي تغيير وضعيت و اصلاح
وضعيت در جهت تامين نظر قانونگذار، مناسب است اعتبار رديف متفرقه در قالب يك برنامه
دائم هزينه‌اي ذيل رديف دستگاه قرار گيرد تا مديريت سازمان براي اصلاح شيوه تامين
نيروي انساني لازم در سالهاي باقي مانده از برنامه چهارم اقدام كند.
شناسايي مجموعه‌هاي تاريخي و تهيه نقشه باستان‌شناسي
كشور:
يكي ديگر از نكات مطرح در اين بخش به موضوع شناسايي
مجموعه‌هاي تاريخي و تهيه نقشه باستان‌شناسي كشور بازمي‌گردد.
براساس قانون اساسنامه سازمان ميراث فرهنگي كشور، اين
سازمان وظيفه دارد محوطه‌ها، تپه‌ها، بناها و مجموعه‌هاي تاريخي را شناسايي كرده و
فهرست جامع آنها را در قالب نقشه باستان‌شناسي كشور تهيه وتنظيم كند كه متاسفانه
اين كار انجام نشده و به همين دليل اين سازمان تاكنون نتوانسته در جريان مطالعه
اوليه طرحهاي عمراني و حتي استاني به موقع اظهارنظر كند.
به عقيده كارشناسان مركز پژوهشهاي مجلس، مي‌توان براي
حل اين مشكل، برنامه‌اي با عنوان برنامه تهيه نقشه باستان‌شناسي كشور در ذيل رديف
دستگاههاي استاني اين سازمان پيش‌بيني كرد.
اعتبار اضافي براي طرح موزه بزرگ دفاع مقدس:
از سوي ديگر، در مقايسه تبصره‌هاي قانون بودجه 1384
و لايحه 1385 مشاهده مي‌شود كه فقط سه جزء (1، 2و 3) از بند الف تبصره 10 قانون
1384 در قالب بندهاي "الف" ، "ب" و " ج" لايحه 1385عينا تكرار شده است. در واقع اين
تبصره اقدام به هدفمند كردن برخي از اعتبارات اين سازمان كرده است.
در بند "ب" اين تبصره، "طرح عمراني مطالعه موزه بزرگ
دفاع مقدس" در پيوست لايحه 1385 آورده شده است. اين طرح داراي يك پروژه است كه
اعتبار مورد نياز آن هفت هزار و 715 ميليون ريال پيش‌بيني‌شده و البته بر اساس
بررسيهاي كارشناسي صورت گرفته، برآورد سال 1385 اين پروژه معادل سه هزار ميليون
ريال است.
از آنجا كه قرار است اين طرح در سال 1385 به پايان برسد
و اعتبار بند "ب" به مبلغ 20 هزار ميليون ريال براي سال 1385 پيش‌بيني شده است، اين
اعتبار منطقا مازاد بر نياز اجراي طرح به شمار مي‌رود يعني تناسبي بين بند "ب" از
تبصره 10 با طرح عمراني مذكور وجود ندارد. بنابراين به نظر مي‌رسد بايد در اين طرح
و اعتبار آن بازنگري شود. زيرا از آنجا كه اعتبار رقم بند "ب" يكساله است، در صورتي
كه مازاد بر نياز طرح عمراني اعتباري پيش‌بيني و تخصيص داده شود، در نهايت موجب حبس
اعتبار شده و مصرف نمي‌شود و در پايان سال به خزانه برگشت داده خواهد شد، زيرا تا
طرح مطالعاتي "مطالعه موزه دفاع مقدس" در سال 1385 پايان نيابد، عملا امكان مصرف
اين اعتبار براي عمليات اجرايي ساخت موزه شروع نخواهد شد.
طرح "مطالعه موزه بزرگ دفاع مقدس" قرار بود با كل
اعتبار چهار هزار و 545 ميليون ريال در سال 1384 پايان پذيرد ولي در لايحه 1385 كل
اعتبار طرح به مبلغ هفت هزار و 715 ميليون ريال افزايش يافته و قرار است در سال 85
پايان پذيرد.
درآمدها:
در بررسي درآمدهاي سازمان بين سالهاي 1379 تا 1382
(سالهاي اجراي برنامه دوم توسعه و پيش از ادغام سازماني) رشد منطقي و با ميانگين
تحقق 75 درصدي ديده مي‌شود ولي از سال 1383 (بعد از ادغام) درصد تحقق درآمدها به
حدود 32 درصد كاهش يافته است.
بخشي از اين كاهش چشمگير به كم شدن وصولي‌هاي سازمان
(بخصوص از محل ورودي موزه‌ها و آثار تاريخي) بازمي‌گردد و بخشي ديگر ناشي از
پيش‌بيني غيرمنطقي درآمدها است(200 درصد رشد در پيش‌بيني).
از آنجا كه بيشتر درآمدهاي اين سازمان تا پيش از لايحه
1385 جزء درآمدهاي اختصاصي دستگاه بود، محقق نشدن درآمد حاصل از پيش‌بيني نادرست،
سبب كسري اعتبارات دستگاه مي‌شده است، ولي در اين لايحه با حذف وضعيت پژوهشگاهي و
لزوم واريز تمامي درآمدها به خزانه، تحقق نيافتن درآمد مذكور باعث كاهش وصولي‌هاي
خزانه و درآمدهاي دولت خواهد شد.
اعتبارات عمراني:
يكي ديگر از مباحث قابل بحث در خصوص بودجه سازمان
ميراث فرهنگي و گردشگري، موارد مرتبط با اعتبارات در طرحهاي عمراني است.
سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري در حال اجراي 18 طرح
عمراني است كه هشت طرح مرمت و احياي بناهاي تاريخي، پنج طرح تجهيز و توسعه موزه‌ها
و پنج طرح مطالعه و ايجاد زيرساختهاي گردشگري را شامل مي‌شود.
در لايحه بودجه 85 پيش‌بيني شده است كه هشت طرح از
برنامه تامين، حفاظت و مرمت ميراث غيرمنقول با ارزش فرهنگي و تاريخي در سال 85 به
پايان برسد. به همين دليل اعتبارات پيش‌بيني شده براي اين طرحها در لايحه بودجه 85
از مقدار مصوب بودجه 84 بيشتر است و گاه بيشتر از مجموع اعتباراتي است كه در سالهاي
قبل براي اين طرحها اختصاص يافته است.
با اين حال عملكرد سالهاي قبل سازمان ميراث‌فرهنگي و
گردشگري در اجراي طرحهاي عمراني، امكان اتمام طرحهاي مذكور را مورد ترديد قرار
مي‌دهد، زيرا از يك سو ميزان تخصيص اعتبارات عمراني سازمان به ندرت از 50 درصد
بودجه مصوب فراتر مي‌رود كه به اين ترتيب حتي در صورت برآورد درست اعتبارات
موردنياز و بدون در نظر گرفتن هزينه‌هاي ناشي از تعديل براي پيمانكار، در صورت
تخصيص 50 درصدي اعتبار اين طرحها در بودجه 86 نيز بار ديگر اعتبار دريافت مي‌كند.
از سوي ديگر مشكلات ساختاري و تشكيلاتي سازمان
ميراث‌فرهنگي در جذب اعتبارات پرداخت شده مطرح است، چنانكه گزارشهاي تفريغ سالهاي
قبل سازمان نشان مي‌دهد كه اين سازمان تنها نيمي از اعتبارات دريافت كرده را به
مصرف رسانده است.
البته بخشي از اين مشكل به تخصيص ديرهنگام اعتبارات
عمراني در نيمه دوم سال توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مربوط مي‌شود (كه به
دليل بارندگي و سردي آب و هوا امكان هزينه‌كرد اعتبار وجود ندارد) و بخشي نيز ناشي
از وضعيت پژوهشگاهي سازمان ميراث‌فرهنگي بوده است، چرا كه در وضعيت پژوهشگاهي
دستگاه با اطمينان از اينكه اعتبارات هزينه‌نشده به خزانه باز نمي‌گردد و امكان
هزينه‌كرد آنها در سالهاي بعد هم وجود دارد، در انجام عمليات عمراني تعلل مي‌كرده
است.
علاوه بر اينها مشكلات اجرايي نيز وجود دارند. به عنوان
مثال سازمان ميراث‌فرهنگي در اجراي طرحي با عنوان "خريد حريم و ابنيه و اشيا با
ارزش تاريخي" موفقيت ناچيزي داشته است و بر اساس گزارشهاي تفريغ بودجه سازمان در
سالهاي 79 تا 82 نتوانسته است در هيچ سالي حتي 35 درصد اعتبارات تخصيص‌يافته به اين
منظور را هزينه كند.
اين سازمان در 11 سال بين 1372 تا 1383 تنها 96 هزار و
590 ميليون ريال دريافت كرده است، در حالي كه مبلغ 179 هزار ميليون ريال در سال 84
و 170 هزار ميليون ريال در لايحه بودجه 85 به اين طرح اختصاص يافته است.
افزايش بي‌تناسب اعتبارات بدون توجه به قدرت جذب
دستگاهها تنها به حبس سرمايه ملي مي‌انجامد و در نتيجه همين امر، سازمان ميراث
فرهنگي و گردشگري را فاقد تحرك كافي در اجراي برنامه‌هاي سالانه خود كرده است.